? 隨著北京大興國際機場的2019年9月30日即將通航，北京雙樞紐格局將推動北京打造為全球最大的航空樞紐城市，這既是對京津冀機場群建設世界級機場群的有力支撐，也將對全國運輸航空市場結構和樞紐機場功能定位產生巨大影響，應以此為契機進行全國樞紐機場布局的結構性優(yōu)化，這也為我國積極參與全球航空交通結構治理提供了戰(zhàn)略支點。
一、我國航空市場面臨著的發(fā)展困境
1、以國內業(yè)務量為導向的機場增長模式亟待轉型
基于國內龐大的人口基數(shù)及其持續(xù)增長的內在航空需求，無論在國家、區(qū)域及城市各個層面，我國機場業(yè)務量無論當前及未來均會在規(guī)模上處于世界領先水平。在國家層面，作為全球最大的出境旅游客源國和全球第四大的入境旅游接待國，以及全球第一大貨物出口國和第二大貨物進口國，我國的航空運輸規(guī)模已持續(xù)位列全球第二；在區(qū)域層面，當前粵港澳大灣區(qū)的航空旅客吞吐總量已經超過2億人次，貨郵吞吐量近800萬噸，其客貨總量均位居全球機場群之首；在城市層面，北京首都機場年旅客吞吐量超過1億人次，連續(xù)多年排名世界第二。顯然，當前我國機場業(yè)的發(fā)展不僅要實現(xiàn)設施規(guī)模和運營規(guī)模的總量增長，更為重要的是要探求結構優(yōu)化、服務優(yōu)質、效率優(yōu)先的高質量發(fā)展模式。
2、民航運輸業(yè)的整體國際化水平偏低
當前我國航空市場的國際化水平偏低。雖然2018年我國已與“一帶一路”沿線65個國家和地區(qū)中的62個簽署了雙邊航空協(xié)定，但僅與其中的43個實現(xiàn)了直航；2019年中方航空公司開通非洲的國際航線僅9條，南美洲的航線為2條，而東航（自營）航線更是集中在東北亞（23條）、東南亞（31條）、歐洲（12條）和北美（7條）等傳統(tǒng)航空市場，至今尚未開通與非洲、南美洲等新興經濟體地區(qū)之間的航線。顯然，這與我國和非洲之間2018年度進出口總額高達2039.81億美元的龐大經貿需求是不相稱的；另外，盡管二線城市的機場紛紛積極開通國際航線，但仍缺乏從國家層面對國際航線網絡的統(tǒng)籌規(guī)劃和結構性優(yōu)化；國際低成本航空發(fā)展緩慢，尚未全面激活我國龐大的國際航空休閑市場?？傮w而言，我國地處全球航空中樞地位的區(qū)位交通優(yōu)勢尚未充分體現(xiàn)，全向位的國際中轉主樞紐作用也未發(fā)揮。
3、我國國際中轉旅客流失到國外航空樞紐明顯
我國周邊國家和地區(qū)的國際航空樞紐普遍在分流我國的國際中轉客流，如東北亞地區(qū)的韓國首爾仁川、日本東京成田；東南亞地區(qū)的新加坡樟宜、馬來西亞吉隆坡在分流我國的近程國際中轉客流；而西亞地區(qū)的阿聯(lián)酋迪拜、阿布扎比和卡塔爾多哈；歐洲的法蘭克福、史基浦等機場則在分流我國遠程的國際中轉客流。為了吸引國際轉國際的過境旅客，我國在22個航空口岸實施了72h或144h外國人過境免簽政策，但2018年全年外國人過境人數(shù)不足10萬人次，而當年我國航空口岸出入境人數(shù)超過1.6億人次。
二、國際樞紐機場群的總體布局原則
當前我國國際樞紐和區(qū)域樞紐機場的總體格局已經基本形成，尚需要在全國范圍內打造世界級的國際樞紐機場群，以進一步強化機場群的集聚效應和擴散效應。從服務于社會經濟角度來看，我國建設世界級機場群的首要目標是要滿足于國家、區(qū)域和城市三大發(fā)展需求：一是融入以“一帶一路”為主體目標的國家全球化發(fā)展戰(zhàn)略，服務于我國各類的國際合作機制；二是服務于建設世界級城市群的需求，有力推動區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)；三是對標國家中心城市的功能定位，服務于城市提升國際競爭力的發(fā)展需求。從交通行業(yè)發(fā)展目標來看，國際樞紐機場群一是要在交通強國建設目標中發(fā)揮民航在國際交通體系的龍頭帶動作用；二是要在建設民航強國過程中發(fā)揮核心樞紐作用，打造輻射全球、服務全國的航空交通中心。
1、服務于我國構建國際合作機制和國際經濟走廊的需求
我國國際樞紐機場群的規(guī)劃建設應全面對接我國各類國際合作機制和“一帶一路”戰(zhàn)略中的六大國際經濟走廊（中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴、孟中印緬）。在我國周邊地區(qū)分別推動以沿邊省會機場為航空樞紐的國際區(qū)域航空網，服務于我國與亞洲地區(qū)之間的國際合作機制。如在東南亞推動以海南島旅游目的地機場為核心的國際航空旅游圈；在南亞和東南亞構建以昆明長水機場為主體的國際經貿旅游航空圈，以服務于孟中印緬經濟走廊和大湄公河次區(qū)域；在中亞則打造以烏魯木齊地窩鋪機場為門戶樞紐的航空商務圈，服務于中國-中亞國際經貿合作；在東北亞則打造以哈爾濱太平機場為北極航路重要經停點的國際樞紐，服務于圖們江流域國際交流合作及俄羅斯東方經濟論壇。在遠程國際航線方面，在非洲地區(qū)積極構建以國產飛機為承運主體、國內航企參與的區(qū)域航空網；在南太平洋島國推動以“空中絲綢之路”為特征的區(qū)域航空旅游支線網。最終一方面推動以國際樞紐機場群為核心的國家航空交通結構的轉型升級，另一方面引領人口稠密、經濟快速增長的新興經濟體國家探索民航業(yè)增長模式和發(fā)展路徑，進而帶動全球航空交通治理結構的重塑，從而影響到全球經濟治理結構的變革。
2、服務于建設世界級城市群的需求
當前推動中心城市和城市群的優(yōu)先發(fā)展已成為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中的重頭戲。京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、長三角城市群以及成渝城市群都已納入或即將上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，這些城市群都將建設具有全球影響力和國際競爭力的世界級城市群，這些區(qū)域的機場群也相應地將建設世界級機場群作為目標選項，不僅要滿足建設民航強國的自身行業(yè)需求，還要在建設世界級城市群過程中起著先導作用。
3、服務于建設國家中心城市的需求
國際樞紐機場群的規(guī)劃建設還需要滿足我國國家中心城市發(fā)展的需求，我國現(xiàn)有四大城市群中都擁有兩個及兩個以上的國家中心城市，北上廣深更是具有發(fā)展全球城市和國際交往中心的戰(zhàn)略需求。北京“雙樞紐”機場的首要任務是滿足北京建設政治中心、經濟中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的“四大中心”需求；而上海地區(qū)“一主一輔”兩樞紐則是要服務于建設上海建設卓越的全球城市目標，滿足于上海建設國際經濟中心、國際金融中心、國際航運中心、國際貿易中心及國際科技創(chuàng)新中心的“五大中心”的需求；深圳寶安機場更是要力促深圳成為具有競爭力、創(chuàng)新力、影響力卓著的全球標桿城市。
4、滿足建設交通強國和民航強國的需求
在建設交通強國的進程中，國際樞紐機場群要凸現(xiàn)民航在綜合交通體系中的國際化和遠程化的特定發(fā)展優(yōu)勢，依托城市群中的國際性和全國性綜合交通樞紐城市，在區(qū)域層面實現(xiàn)國際樞紐機場、鐵路樞紐站和長途客運主樞紐的統(tǒng)籌規(guī)劃和互聯(lián)互通。依據建設民航強國三大發(fā)展戰(zhàn)略之一的全球化戰(zhàn)略，國際樞紐機場群規(guī)劃建設的重點是要突出國際航空交通功能，并從整體上提升我國在全球航空樞紐體系中的國際競爭力。
三、國際樞紐機場群的總體布局思路
1、基本內涵及其特征
國際樞紐機場群是以引領“一帶一路”國家發(fā)展戰(zhàn)略為導向，以服務于建設世界級城市群和國家中心城市需求為目標，以滿足國際人員交往和國際商貿往來需求為前提，以國際航空目的地以及國內與國際、國際與國際中轉地為主要功能，以在全球機場體系中占據重要節(jié)點位置的國際航空樞紐為核心，依托城市群所構建的具有國際競爭力的機場群。
國際樞紐機場群在功能定位、規(guī)模結構、航線網絡、服務效率等諸多方面都具有鮮明的民航特征。如機場群的設施水平和運營規(guī)模均處于世界前列；具有等級結構合理、分工合作協(xié)同的多機場體系；機場群的功能定位明確，國際專業(yè)化航空功能齊全（國際政務航空、國際商務航空、國際低成本航空、國際貨運航空等）；機場群擁有覆蓋全球主要城市的國際航線網絡結構，既是主要的國際航空始發(fā)地和目的地，也是重要的國際航空中轉地；機場群的集疏運交通系統(tǒng)的可達性強，各主要機場之間互聯(lián)互通、中轉便利。
2、總體目標
我國國際樞紐機場群的總體布局目標是打造服務于“一帶一路”國家戰(zhàn)略的新時代空中絲綢之路。“新時代的空中絲綢之路”是指順應全球政治、經濟和文化變革的需求，依據國家政治和經濟發(fā)展戰(zhàn)略的需要，以航空交通方式為主導交通運輸方式，建設以京津冀機場群為核心的國際樞紐機場體系，構建“輻射全球、服務全國”的全球骨干航線網絡結構。新時代的空中絲綢之路既是對“一帶一路”的延續(xù)和傳承，也是對全球航空交通體系治理和國際通道結構的提升和優(yōu)化。其兩大目標一是作為陸上絲綢之路和海上絲綢之路經濟帶的重要交通支撐平臺，服務于以陸運、航運為主體的“一帶一路”沿線國家，其中包括中亞、東南亞、西亞、南亞、獨聯(lián)體以及中東歐的65個沿線國家（含中國），總人口約44億人；二是充分發(fā)揮航空交通方式機動性能強、運程遠等特定優(yōu)勢，強化中國與南太平洋島國、非洲、拉丁美洲等之間航空交通聯(lián)系，構建具有民航運輸特性的新時代“空中絲綢之路”。
3、國際樞紐機場群的總體布局結構
構建“輻射全球、服務全國”民用運輸機場體系的核心是服務于建設世界級城市群的國際樞紐機場體系和服務于國家中心城市的“一市多場”體系。世界級的國際樞紐機場群是與全球型的骨干航線網絡結構密不可分的，為此應積極協(xié)商開通我國周邊地區(qū)的國際航路新通道，優(yōu)化提升全國干線航路網絡骨架，以我國京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、長三角城市群以及成渝城市群所在四大國際樞紐機場群為核心，國家門戶樞紐和其他國際樞紐機場為補充，打造全向位的國際航空通道，共同構建輻射各大區(qū)域的近、遠程兩大國際航空交通圈，即以輻射亞洲為核心的近程國際航線圈和以通達五大洲為目標的遠程國際航空圈層。其中近程航空交通圈為環(huán)中國周邊的亞洲各區(qū)域之間國際與國際的中轉；遠程航空交通圈則是洲際之間的國際與國際中轉，如北美-中國-東南亞（南亞）、歐洲-中國-東南亞（大洋洲）等國際遠程航線。四大國際樞紐機場群分工錯位，互為國際航班國內段，彼此根據交通區(qū)位而有所側重。
以國際樞紐機場群為主體構建的全球骨干航線網將重點覆蓋全球各大區(qū)域主要國家的政治、經濟中心城市及國際旅游目的地。國際樞紐機場群主打國際與國際（I-I）、國際與國內的中轉（I-D、D-I）模式，并兼顧干線與干線之間的國內中轉（D-D）模式，而以國內樞紐為核心的區(qū)域樞紐機場群則主導國內轉國內（D-D）模式。國家門戶樞紐定位為區(qū)域性的國際航空樞紐，重點發(fā)展國際與國內的經停航線；其他國際樞紐機場則發(fā)展點對點的國際骨干航線（表1）。
表1我國國際樞紐機場體系的總體布局設想
四、加快將成渝機場群建設成為國際樞紐機場群
在成渝地區(qū)設立國際樞紐機場群既是成渝城市群戰(zhàn)略發(fā)展的內在需求，也是推動“一帶一路”戰(zhàn)略中六大國際經濟走廊發(fā)展的外在動因。地處西部地區(qū)核心位置的成渝城市群是陸上絲綢之路、孟中印緬、長江經濟帶以及西部陸海新通道等多條國際、國內通道的主樞紐，其中新近上升為國家戰(zhàn)略的西部陸海新通道更是銜接“一帶一路”以及長江經濟帶的主通道，另外“一帶一路”沿線國家和地區(qū)以及六大經濟走廊均位居我國的西向方位，顯然成渝城市群具備發(fā)展國際航空樞紐群的區(qū)位交通條件。從民航自身發(fā)展趨勢來看，當前全球航空市場重心正持續(xù)向太平洋和印度洋地區(qū)轉移，正形成以亞洲為核心的全球航空交通結構。根據國際機場協(xié)會的預測，亞太區(qū)域在2040年全球航空市場中的占比將高達42.8%，其中與我國西部接壤的印度航空市場將成為新的增長極，另外分列第二、第三位的歐洲（26%）、中東（12.7%）兩大國際航空市場均地處我國西向位置，顯然，為了迎合西向的國際航空市場，也為了扭轉我國西向國際航線因航空市場“東強西弱”而反向繞航飛行的現(xiàn)狀，有必要推動我國國際民航業(yè)發(fā)展重心逐步西移，并在西部地區(qū)打造成渝國際樞紐機場群這一戰(zhàn)略樞紐點。為此成渝城市群應建立健全國際樞紐機場體系，加快成都簡陽機場、重慶第二機場及貨運機場的規(guī)劃建設，并大力扶持設立具有國際競爭力的網絡型基地航空公司，合力打造立足于西部地區(qū)的國際樞紐機場群。
五、大力推動京津冀機場群建成為世界級機場群和全球航空交通中心
京津冀地區(qū)是“一帶一路”和京津冀協(xié)同發(fā)展兩大國家戰(zhàn)略的疊加，實現(xiàn)“’一帶一路’沿線國家的互聯(lián)互通”和“非首都功能疏解”分別是這兩大戰(zhàn)略的關鍵環(huán)節(jié)，這也是以首都為核心的京津冀機場群建設世界級機場群的根本任務。在當今世界政治多元化和全球經濟全球化的大背景下，京津冀機場群建設以北京雙樞紐為核心的世界級機場群的首要對外目標構建新時代的空中絲綢之路，發(fā)揮“國之重器”的作用，推動我國發(fā)揮在全球政治、經濟和文化等方面的廣泛影響力，以及對全球戰(zhàn)略資源配置和全球綜合服務功能的國際競爭力，對內的目標則是打造引領性的國家動力源，并成為推動中國社會經濟高質量發(fā)展的示范窗口。顯然，京津冀機場群亟待由以擴容增量的總量增長模式向總量增長與結構優(yōu)化并重階段的高質量增長模式轉型。
北京雙樞紐在新時代的歷史使命是打造“萬國來朝”的“全球航空交通中心”，而非“條條支線通北京”的“全國航空交通中心”，這可謂是京津冀建設世界級機場群的核心之所在，畢竟北京雙樞紐不可能成為全球航空交通中心和全國航空交通中心兼?zhèn)涞碾p中心。在疏解非首都功能的背景下，北京雙樞紐需要在全國及京津冀區(qū)域范圍內疏解非首都航空交通功能，進而在引領北京地區(qū)醫(yī)療、教育等非首都功能的疏解發(fā)揮先行作用，非首都航空交通功能主要是指“干線機場-北京雙樞紐-支線機場”、“支線機場-北京雙樞紐-支線機場之間的國內轉國內航線，北京雙樞紐重點實施與國內樞紐機場和干線機場的通達性通航，而與支線機場的通航僅滿足可達性即可，而國內干支中轉、支支中轉普遍可引導就近的國際樞紐或區(qū)域樞紐機場進行中轉。從服務于北京”四個中心“的城市定位來看，北京政治中心、文化中心及科技創(chuàng)新中心的城市定位要求滿足主要城市的國內政務、國內旅游及國際商務旅客的點對點需求，應避免北京雙樞紐成為支線機場進行空-空中轉的首選。同時北京雙樞紐還應服務于國際交往中心的定位，滿足國際政務、國際商務及國際休閑旅客的需求。
六、加快建設國際樞紐機場群規(guī)劃建設的對策
1、加強國際樞紐機場群及其國際航線網絡結構的頂層設計
針對”一帶一路“深入發(fā)展的戰(zhàn)略需求，統(tǒng)籌國際樞紐機場和大型網絡型航空公司的市場資源，加強國際骨干航線網絡結構的頂層設計，強化國際樞紐機場群的整體規(guī)劃建設。積極拓展新的國際航路，重塑全球航空交通治理結構。借鑒我國在海外港口拓展的經驗，在印度洋沿岸國家和南太平洋島國分別探討拓展海外航空基地，借助于中國-南太平洋島國的合作機制，探討合作在斐濟、瑙魯?shù)葒_辟國際樞紐機場的可行性，并作為開辟中國與南美洲之間新國際航路的國際經停點。
建議一改以往針對單一機場寄予政策支持的做法，以機場群為重點支持對象，積極給予國際航權、國際航線、國際通關等傾斜政策，大力提升其國際航空運輸?shù)恼w水平。例如，建議民航局、國家口岸辦、海關總署、國家移民局以及文化和旅游部聯(lián)合建立健全四大城市群的航空口岸外國人144小時過境免簽政策，包括免稅購物、快速通關及旅游促銷等政策、使其盡快成為外國人過境的首選地。
2、實現(xiàn)國際骨干航線分類管理
建議對國際航線實現(xiàn)政策性航線和商務性航線的分類運營管理，大部分的商業(yè)性航線由機場和航司執(zhí)行市場化的運營模式予以實施，政策性航線則是為了滿足政治外交等非商業(yè)需求而開通的具有”國際援助“性質的援外航線，建議在政策性航線的培育期內，由民航局與國家國際發(fā)展合作署以及機場所在地方政府聯(lián)合提供航線補貼政策。而以北京大興國際機場啟用為契機，以京津冀機場群為主體，大力拓展以”南南合作“為特色、以銜接首都為通航對象的政治外交性質航線，兼顧借助于中國游客的輸出和雙邊經貿往來重點發(fā)展，以服務于上海合作組織、亞信峰會、中國-中東歐國家、中國-東盟等諸多國際合作機制，提升國家軟實力和國際影響力。
3、加強航空運輸與其他國際交通運輸方式的互聯(lián)互通
結合我國”一帶一路“戰(zhàn)略中六大經濟走廊的布局，加強我國沿邊地區(qū)國際運輸通道的規(guī)劃建設和運輸組織。在國際運輸通道層面，突出民航在交通強國戰(zhàn)略中的國際化發(fā)展路徑，加強國際樞紐機場群與陸海國際通道的有機銜接和客貨多式聯(lián)運組織，服務于中歐鐵路大通道、亞洲公路網等陸運國際通道；在國家和城市群層面，結合”八縱八橫“國家高鐵網以及城際鐵路網規(guī)劃建設，大力推動民航與高鐵、城際鐵路之間的空鐵聯(lián)運，推動區(qū)域內的機場與機場、機場與高鐵站之間的互聯(lián)互通，積極推動在國際樞紐機場實施國際航空與國內高鐵之間的代碼共享。
原文刊于《國際航空》2019年第9期特約稿
